1. Il codice penale in tema di giuoco d’azzardo.
La disciplina penalistica del gioco d’azzardo è contenuta nel Capo II Sez. I del Codice Penale, in particolare negli artt. 718 e ss., rubricati sotto la voce “Delle contravvenzioni concernenti la polizia dei costumi”.

La disciplina in esame prevede l’arresto, da tre mesi fino ad un anno, nonché l’ammenda, non inferiore a duecentosei euro, per chi tiene o agevola, in un luogo pubblico o privato, un giuoco d’azzardo.  In altri termini, ed in estrema sintesi, è vietata, e di conseguenza punita, la condotta di chi organizza tecnicamente,  ovvero dirige o agevola  o, infine, amministra, predisponendo all’uopo i mezzi necessari, una casa da gioco .
Elementi essenziali perché un gioco possa considerarsi “d’azzardo” ai fini dell’applicazione della disciplina in commento sono:
a)il fine di lucro;
b)la aleatorietà della vincita o della perdita.

Ciò vale a dire che la fattispecie criminosa è integrata allorquando, in primo luogo, le situazioni appena richiamate non siano frutto di una particolare abilità del giocatore, ma, al contrario, dipendono solo ed esclusivamente dalla sorte. Tale circostanza si verifica allorquando ove quest’ultima svolga un ruolo prevalente e l’abilità personale del giocatore non sia un elemento influente al fine di ottenere una vincita oppure generare una perdita. 

Accanto a questo elemento, prettamente oggettivo, se ne colloca un ulteriore, soggettivo, che è rappresentato dal fine di lucro perseguito dalle parti: ovvero dalla volontà del giocatore di trarre dallo stesso determinate utilità economiche, siano esse denaro o altro bene. Tuttavia va precisato che, anche in presenza di una “posta”  esigua, potrebbe egualmente ricorrere il fine di lucro ove, date le particolari condizioni economiche e personali dei giocatori, queste rendano rilevante, in proporzione, l’entità della somma in gioco, pur se, oggettivamente, non sembrerebbe essere tale. 

Per il reato in esame sono inoltre previste delle circostanze aggravanti qualora il fatto sia commesso in un pubblico esercizio, se, ancora, siano impegnate poste rilevanti ovvero se, infine, fra coloro che partecipano al giuoco vi siano persone minorenni.  In questi casi l’aggravante si fonda sulla maggiore capacità attrattiva che per i giocatori può avere la tenuta di una casa da gioco, attrattività che si concretizza nell’astratta possibilità di invogliare i giocatori a prendere parte allo stesso.

La ratio dell’istituto va individuata nella tutela dell’ordine pubblico.  Questo, infatti, può essere “messo in pericolo” dall’esercizio di quei giochi che, per la loro natura, sono idonei a provocare disordini o, addirittura, favorire condotte criminose. Quest’atteggiamento è palesato dalla scelta del Legislatore di collocare la circostanza criminale in esame nel Libro III del codice penale sotto la rubrica “delle contravvenzioni in particolare”.

Da quanto sinora esposto appare di facile deduzione che il reato in esame appartiene alla “famiglia” dei reati comuni, di pericolo, di mera condotta ed a forma libera. Si ritiene,  infatti, che la condotta possa essere anche omissiva, nel caso in cui chi avesse l’obbligo giuridico non abbia fatto nulla per impedire che si praticasse il gioco d’azzardo.

Il codice penale prevede sanzioni non solo per chi istituisca case da gioco ma anche per la condotta meramente partecipativa al gioco d’azzardo,  sanzionando con l’arresto fino a sei mesi e l’ammenda fino ad euro cinquecentosedici chi venga sorpreso a prendervi parte.  

2. Il Disegno di legge recante norme sulla istituzione di nuove case da gioco nel territorio nazionale.
Il disegno di legge presentato dall’onorevole Zanetta (Partito della Libertà), in deroga agli artt. 718 - 719 – 720 – 721 - 722 c.p., prevede la possibilità, in capo ai Comuni, di poter istituire nuove case da gioco sul territorio nazionale.
Il nuovo testo ha come obiettivo quello di fornire una regolamentazione uniforme, oltre che completa, nonché, organica per quanto riguarda la materia relativa alla disciplina sulle case da gioco  al fine di favorire il turismo, l’economia e l’occupazione di quelle Regioni che versino in condizioni finanziarie estremamente deficitarie.

La competenza ad autorizzare l’apertura di nuove case da gioco è attribuita al Ministero dell’Interno, d’intesa con il Ministero dell’Economia e previo parere delle Regioni o della Provincia autonoma interessata. In estrema sintesi, è concesso ai Comuni la cui vocazione turistica dell’area di appartenenza sia comprovata dalla presenza di strutture idonee all’accoglimento di rilevanti correnti turistiche, o Comuni turistici che siano ubicati in zone a vocazione turistica che necessitano di incentivazione per la realizzazione di strutture e servizi e quindi in grado di promuovere efficacemente lo sviluppo economico ed occupazionale del territorio di insediamento con obiettivi di riequilibrio territoriale e di riassetto ed armonizzazione della compagine sociale.
E’ fatta espressa richiesta  che i Comuni che vogliano istituire case da gioco abbiano la disponibilità di un complesso immobiliare idoneo da destinare a sede per svolgere tale attività.

Ciò, tuttavia, non è sufficiente: il richiamato disegno di legge, infatti, prevede requisiti e limiti, per i Comuni che vogliano istituire nuove case da gioco. E’ stabilito un limite massimo imprescindibile di 60.000 abitanti per il Comune che voglia ospitare tale attività, ed è, inoltre, fatto espresso divieto per quei Comuni che sono capoluogo di Provincia e per i quali sono state adottate le misure di cui al Decreto Legge 31 maggio 1991 n. 164.

3. La procedura di autorizzazione.
Il Comune che, in possesso dei requisiti esposti nel paragrafo precedente, voglia adoperarsi per l’apertura di nuove case da gioco ha l’obbligo di presentare una istanza da deliberarsi, con l’approvazione della maggioranza assoluta dei consiglieri comunali assegnati allo stesso Comune, entro il termine perentorio di novanta giorni dall’entrata in vigore del disegno di legge in esame.

Successivamente detta istanza deve essere trasmessa alla Regione in quanto competente a rilasciare il parere vincolante sulla locazione del locale da adibirsi a casa da gioco , ed al Ministero degli Interni , il quale, tenuto conto delle garanzie economiche che il Comune offre, nonché dei requisiti morali e professionali del concessionario, autorizza la gestione della casa da gioco. La stessa Regione, entro il termine perentorio di sessanta giorni, deve formulare un parere sull’opportunità di rilasciare tale concessi

ne e, qualora lo stesso sia positivo, approva le eventuali deroghe alle previsioni urbanistiche ed edilizie vigenti, dandone immediata comunicazione al Ministero dell’Interno che rilascerà l’autorizzazione entro il termine perentorio di venti giorni. La possibilità di aprire nuove case da gioco è concessa anche a due Comuni ubicati nel medesimo territorio della stessa Regione, purché ci sia stata una delibera positiva di entrambi i Consigli Comunali.

Una volta ottenuta l’autorizzazione il Comune può cedere in gestione l’esercizio delle attività a soggetti iscritti all’Albo Nazionale dei Gestori, che verrà istituito presso il Ministero dell’Interno il quale è competente a stabilire i criteri necessari, nonché i requisiti, per l’iscrizione e per l’eventuale cancellazione. Questi soggetti saranno prescelti attraverso una apposita gara pubblica indetta dallo stesso Comune.

Tuttavia, in casi particolari e per periodi di tempo limitati, nonché previa autorizzazione del Ministero dell’Interno, il Comune ha la possibilità di gestire direttamente l’esercizio delle case da gioco in quanto, in virtù del dettato dell’ art. 22 della Legge 8 giugno 1990 n. 142, è l’Ente predisposto per la gestione dei servizi pubblici al fine di favorire lo sviluppo economico e sociale delle comunità.

4. La ripartizione dei proventi.
Per quanto riguarda il regime patrimoniale, il decreto in esame dispone una ripartizione degli utili derivanti dalle attività connesse “al gioco” che coinvolge tutte le parti prendenti parte al processo di istituzione delle case destinate ad esso. E’ infatti previsto che coloro i quali, in base al richiamato Capitolato Generale, ottengano in concessione la gestione di dette strutture, siano beneficiari di una porzione degli utili netti. La percentuale sarà corrispondente a quanto stabilito dal contratto di concessione che gli stessi soggetti hanno preventivamente stipulato con il Comune.
Anche per l’Ente appena richiamato è prevista la partecipazione agli utili. Infatti all’art. 8 comma I del decreto in esame è stabilito che:
“…al Comune sede della casa da gioco, spetta il cinquanta percento degli utili netti, con vincolo di destinazione ad investimenti nel settore turistico e nel campo sociale. Detti proventi dovranno essere finalizzati:
1) al potenziamento dei servizi turistici, degli uffici informazione e di stampa;
2) a manifestazioni di significativa rilevanza nel mondo musicale, artistico, storico, cinematografico, culturale e sportivo;
3) all’adeguamento della sede della Casa da gioco e delle relative infrastrutture;
4) al finanziamento di opere pubbliche di viabilità, acquedotti e fognature a sostegno dello sviluppo turistico;
5) al finanziamento dei servizi sociali con particolare riferimento alle persone svantaggiate in ragione di condizioni fisiche, psichiche, economiche, sociali o familiari.”
Dunque il Comune dovrà utilizzare i proventi che derivano da quest’attività per fini che possiamo definire di “utilità sociale”; per aiutare sia con la costruzione di strutture nuove, che con il rafforzamento dei servizi esistenti, lo sviluppo della comunità che ospita la Casa da gioco.

Alla Regione nel cui territorio ricade la casa da gioco spetta il venticinque percento degli utili netti, con vincolo di destinazione individuato nello sviluppo di attività a favore della collettività.
La Regione dovrà devolvere i proventi così percepiti per il finanziamento delle Aziende di Promozione Turistica, oltre che per il finanziamento di opere pubbliche di viabilità e, inoltre, per la realizzazione di acquedotti e fognature al fine di promuovere e sostenere lo sviluppo turistico nella Provincia e nei Comuni limitrofi a quello ove ha sede la casa da gioco, nonché, infine, per il finanziamento di progetti socialmente utili con valenza su tutto il territorio regionale.
Al bilancio dello Stato infine saranno devolute le somme pari al venticinque percento degli utili, per essere riassegnati agli stati di previsione della spesa dei Ministeri dell’Interno, della Difesa e delle Finanze, per essere utilizzati ai fini del potenziamento degli organici e dell’ammodernamento delle strutture ed attrezzature dell’Arma dei Carabinieri, della Polizia di Stato e della Guardia di Finanza.

5. Conclusioni.
Il disegno di legge in commento prevede un sistema organico di disposizioni in materia di gioco d’azzardo, che permetterebbero a qualsiasi Comune in possesso dei requisiti richiesti dalla norma di cui all’art. 1, di potersi dotare di una “casa da gioco”, operando così in un quadro derogatorio rispetto alle previsioni contenute nel Codice Penale.
Tale deroga, tuttavia, pone degli interrogativi sul piano etico – morale le cui radici sono da rinvenire in base all’interpretazione della ratio che ha ispirato gli artt. 718 ss. c.p., la quale, come già osservato in precedenza, trova il suo fondamento nella tutela dell’ordine pubblico, che potrebbe essere messo in pericolo dalle attività legate al gioco d’azzardo.
Il Legislatore, per inserire nel quadro legislativo una “riforma” di tale portata dovrebbe, quindi, ritenere non veritiero l’assunto, contenuto nel Codice Penale, secondo il quale l’esplicarsi di attività legate al gioco d’azzardo porrebbe in pericolo la tutela dell’ordine pubblico.
Non è ben chiaro, tuttavia, su quali basi siano avanzate queste considerazioni. Al fine di poter operare in maniera derogatoria agli articoli del Codice Penale, il Legislatore dovrebbe ispirarsi a circostanze di “opportunità”, ovvero, sarebbe necessario verificare un eventuale cambiamento dello stile di vita e delle abitudini dei cittadini, nonché delle relative opinioni in merito all’apertura di tali luoghi.
Da quanto appena osservato, infatti, sembrerebbe opportuno indicare ove sia rinvenibile il mutamento delle circostanze di fatto poste alla base della ratio di una determinata disposizione, in base al quale si ritiene ragionevole espungere una determinata previsione dall’ordinamento.  
Oltre alle sopra esposte considerazioni circa l’istituzione di nuove case da gioco, si ritiene necessario esprimere ulteriori valutazioni di politica criminale.
L’esperienza americana, infatti, insegna che ovunque siano stati istituiti nuovi “casinò”  si è registrato un aumento esponenziale dei reati contro il patrimonio. Oltre oceano, inoltre, questo tipo di attività ha favorito l’insediamento, nel territorio interessato, di associazioni criminali attirate dal “fiume” di denaro che ruota attorno al gioco d’azzardo.
Tutto ciò a conferma della veridicità, e soprattutto dell’attualità, della ratio che sta alla base delle previsioni rubricate agli artt. 718 ss. c.p., che, vietando il gioco d’azzardo, tutela l’ordine pubblico.

Ringraziamento a Studio Adamo per il contenuto